Finanzmarktaufsichtbehörde im Wandel

Hinweis

Dieser Beitrag erschien erstmals unter dem Titel CB-Insight: Die Aufgaben einer Finanzmarktaufsichtsbehörde“ zusammen mit Bont Patrick, in: Betriebs-Berater Compliance, dfv Mediengruppe, Frankfurt am Main 2014, S. 253-255. Es sei der guten Ordnung halber darauf hingewiesen, dass der nachfolgend überarbeitete und übersetzte Beitrag einzig die damalige Sach- und Rechtslage im Jahre 2014 kurz darstellen soll.

Einführung

Das Aufgabengebiet der Finanzmarktaufsichtsbehörden hat sich in den letzten Jahren stark gewandelt. Mit der Globalisierung und der technologischen Vernetzung der Finanzmärkte mussten auch Regulierung und Aufsicht den Entwicklungen angepasst werden. Während früher vor allem der einzelne Finanzintermediär geprüft wurde, steht heute das Gesamtsystem im Fokus. Die damit einhergehende zunehmende Komplexität der Aufsichtstätigkeit und viele neue Aufgaben stellen die Finanzmarktaufsichtsbehörden vor grosse Herausforderungen und schlagen sich in deren Organisation, Kompetenzen und Aktivitäten nieder.¨

Entstehung der integrierten Finanzmarktaufsicht

Die Geschichte der Regulierung und Aufsicht über die Finanzmärkte läuft parallel zur Geschichte der Finanzkrisen. Folgenschwere Ereignisse zogen jeweils eine Ausweitung oder Verschärfung der Finanzmarktregulierung nach sich. Für deren Umsetzung wurden Behörden oder verwaltungsnahe Organisationen geschaffen. Beispielsweise wurde die US Wertpapier- und Börsenaufsicht United States Securities and Exchange Commission (SEC) als Reaktion auf den Black Thursday, den Börsencrash im Oktober 1929 und Beginn der grossen Depression der dreissiger Jahre, ins Leben gerufen.

Erst in den achtziger und neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurden in Europa und in Asien nationale, integrierte Finanzmarktaufsichtsbehörden geschaffen. In den Jahrzehnten davor beschränkte sich die Aufsicht über die Finanzmärkte isoliert auf Sektoren oder Produktegruppen und wurde zumeist von der staatlichen Verwaltung und teilweise auch von Selbstregulierungsorganisation wahrgenommen. Durch das Zusammenführen und Integrieren der verschiedenen zuständigen Aufsichtsbehörden sollten die Ressourcen und das Knowhow gebündelt werden. Man wollte so den überall entstehenden Allfinanz-Konzernen auf Augenhöhe begegnen können. Vorreiter in diesem Prozess war Singapur. Im Stadtstaat nahm die Monetary Authority of Singapore (MAS) bereits im Jahr 1984 die Arbeit auf.

Die Institution Finanzmarktaufsicht ist deshalb, global gesehen, relativ jung. Sie befindet sich aber bereits in einem weitreichenden Transformationsprozess. Als Reaktion auf die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008 wurde von Seiten der politischen Instanzen eine bislang beispiellose Anzahl an Regulierungsprojekten initiiert. Den Anstoss dazu gaben die G20 anlässlich ihres Gipfeltreffens 2009 in St. Petersburg, an welchem Massnahmen zur Bewältigung der globalen Krise diskutiert wurden. In der Schlussdeklaration stellten die G20 klar, dass kein Finanzplatz, kein Finanzintermediär und kein Finanzprodukt mehr unbeaufsichtigt und nicht reguliert sein dürfe („no more unregulated entities, products and markets“).[1] Die Umsetzung dieser strategischen Vorgabe stellt für die Finanzmarktaufsichtsbehörden weltweit eine Herausforderung dar. Darüber hinaus führen auch die Internationalisierung und die weiter zunehmende technologische und wirtschaftliche Vernetzung der Finanzmärkte dazu, dass die Aufsichtstätigkeit komplexer wird und das Modell der integrierten aber national ausgerichteten Aufsichtsbehörde überdacht und weiterentwickelt werden muss.

Aufgaben einer Finanzmarktaufsicht

Die Ziele der Aufsichtstätigkeit sind grundsätzlich der Schutz der Kunden und Anleger sowie die Gewährleistung der Stabilität des Finanzmarktes. Davon leiten sich die Aufgaben einer Finanzmarktaufsichtsbehörde ab. Man unterscheidet dabei vier Aufgabengebiete: Die prudentielle Aufsicht, die Markt- und Verhaltensaufsicht, die Missbrauchsbekämpfung und die makroprudentielle Aufsicht:

• Die prudentielle Aufsicht (auch mikroprudentielle Aufsicht oder Solvenzaufsicht) ist im Wesentlichen eine präventive Massnahme, um die Solvenz der einzelnen Finanzintermediäre jederzeit zu gewährleisten. Klassisches Beispiel hierfür sind Risikomanagement- oder Eigenmittelvorschriften, die von Banken, Versicherungen und weiteren Finanzintermediären jederzeit eingehalten werden müssen.
• Die Markt- und Verhaltensaufsicht umfasst u.a. Vorschriften zur Einhaltung von Mindest- oder Qualitätsstandards, Abklärungspflichten (z.B. zur Geldwäscheprävention), Anforderungen in der Unternehmensführung (Corporate Governance) oder auch Informations- und Transparenzvorschriften gegenüber den Anlegern.
• In der Missbrauchsbekämpfung geht es darum, zu verhindern, dass bewilligungspflichtige Tätigkeiten ohne entsprechende Zulassung ausgeübt werden. Tritt beispielsweise ein Unternehmen gegenüber seinen Kunden als Vermögensverwalter auf, ohne über die entsprechende Bewilligung zu verfügen, so wird die Finanzmarktaufsichtsbehörde Massnahmen ergreifen. Diese reichen von einer Warnung bis hin zur Einschaltung der Strafverfolgungsbehörden.
• Die makroprudentielle Aufsicht schliesslich umfasst jene Tätigkeiten der Aufsichtsbehörde, welche die Stabilität des gesamten Finanzsystems gewährleisten sollen. Typische Aufsichtsinstrument sind z.B. spezifische Kapitalvorschriften für systemrelevante Finanzinstitute.

Selbstredend variiert das Aufgabenspektrum der Finanzmarktaufsichtsbehörde je nach nationaler Ausgestaltung und Bedürfnissen. So finden sich auch regulatorische Tätigkeiten wie z.B. die Vorbereitung von Rechtsgrundlagen für politische Instanzen oder die Beratung der politischen Führung im Pflichtenheft der Aufsichtsbehörden. Auch die Zuordnung der oben genannten Aufgabengebiete wird unterschiedlich gehandhabt. In zahlreichen Staaten liegt die Verantwortung für die makroprudentielle Aufsicht bei der jeweiligen Zentralbank. Auch die mikroprudentielle Aufsicht über (grosse) Bankinstitute wird oft von der Zentralbank und der Finanzmarktaufsichtsbehörde gemeinsam betrieben.

Organisation und Kompetenzen einer Finanzmarktaufsicht

Im idealen Modell der modernen, integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde werden die oben aufgeführten Aufgaben über alle Sektoren der Finanzbranche hin wahrgenommen. Die Organisationsstruktur richtet deshalb vielfach auch daran aus und besteht aus vier operativen Einheiten, namentlich der Bankenaufsicht, der Versicherungsaufsicht, der Wertpapier- und der Marktaufsicht. Je nach Markt und Auftrag der Behörde werden diese durch Querschnittfunktionen und Stabseinheiten ergänzt. Die Kompetenzen und Zuständigkeiten der Organe, Organisationseinheiten und Mitarbeitenden, interne Prozesse, Finanzielles und Personelles werden nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen definiert. Corporate Governance, Compliance oder Risk Management sind für das „Unternehmen Finanzmarktaufsicht“ genauso wichtig und verpflichtend wie für dessen Beaufsichtigte.

Aus juristischer Sicht ist die Finanzmarktaufsicht als rechtlich selbständige Einheit, zumeist in Form einer Anstalt des öffentlichen Rechts ausgestaltet. Absolut zentral ist die Unabhängigkeit in der Ausübung der Aufsichtstätigkeit. In allen anderen Belangen ist eine Berichts- oder Genehmigungspflicht gegenüber übergeordneten politischen Aufsichtsinstanzen üblich.

Um die Aufsicht über Finanzintermediäre und Finanzmärkte effektiv wahrnehmen zu können steht der Finanzmarktaufsicht ein breites Spektrum von Instrumenten in Form von Kompetenzen zur Verfügung. Diese sind gewöhnlich in einem formellen Gesetz geregelt und werden durch Richtlinien konkretisiert bzw. in Form von Verfügungen (individuell konkreter Rechtsakt, bestimmter Adressat) angewandt. Bezeichnung und Ausgestaltung sind selbstverständlich je nach Jurisdiktion verschieden. Dasselbe gilt auch für die anzuwendenden Verfahrensvorschriften.

Die Grundlage für die Arbeit der Finanzmarktaufsicht sind Informationen und Daten. Die Möglichkeit, solche einzufordern oder zu erheben und zu verarbeiten ist deshalb zentral. Üblicherweise werden regelmässig benötigte Daten im Rahmen eines standardisierten, häufig auch elektronischen Meldewesens von den Finanzintermediären an die Behörde übermittelt. Dies ist z.B. notwendig um die laufende Einhaltung von Mindestkapitalvorschriften überwachen zu können. Daneben kann die Finanzmarktaufsicht ad hoc umfassende Informationen einfordern sei um eine Person oder sei es um einen Sachverhalt beurteilen zu können. Weitere Informationsquellen sind Gespräche mit dem Management von Finanzintermediären oder Auskünfte anderer Behörden.

Reicht der Informationsstand zu einer abschliessenden Beurteilung nicht aus, so hat die Finanzmarktaufsicht die Möglichkeit, eine Vor-Ort-Kontrolle vorzunehmen und sich ein genaues Bild der Sachlage zu verschaffen. Eine solche Kontrolle kann auch an Dritte mit spezifischer Expertise, z.B. Wirtschaftsprüfer, delegiert werden.

Nachdem sich die Finanzmarktaufsicht ein Bild eines Sachverhaltes gemacht hat, gilt es, Massnahmen zu beschliessen. Diese, wie auch den zugehörigen Ermessensspielraum, gibt wiederum das Gesetz vor. Die Bandbreite reicht dabei von einer einfachen Bestätigungen über konkrete Anweisungen oder Vorgaben zur Wiederherstellung eines (rechtmässigen) Zustandes bis hin zur Einsetzung eines Verwalters mit konkreten Aufgaben (Kontrolltätigkeit, Abwicklung etc.) oder der Untersagung, gewisse Geschäftsbeziehungen einzugehen.

Nicht zuletzt gehören Sanktionen d.h. Strafbestimmungen zum Instrumentarium der Finanzmarktaufsicht. Im Finanzmarktaufsichtsrecht lassen sich diese in gerichtlich strafbare und verwaltungsstrafrechtliche Tatbestände unterteilen. Erstere werden bei Vorliegen von Verdachtsmomenten den Strafverfolgungsbehörden angezeigt. Letztere liegen in der Zuständigkeit der Finanzmarktaufsichtsbehörde. Im Normalfall handelt es sich dabei um Geldbussen. Aber auch andere Massnahmen, wie die Veröffentlichung der betroffenen Finanzmarktteilnehmer und der Sanktion („name and shame“), sind in zahlreichen Jurisdiktionen möglich.

Im deutschsprachigen Raum sind die Aufsichtsbehörden Deutschlands (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin), der Schweiz (Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, FINMA), Österreichs (Finanzmarktaufsicht, FMA AT) und Liechtensteins (Finanzmarktaufsicht, FMA), mit gewissen Abweichungen, nach den oben beschriebenen Prinzipien organisiert. Dasselbe gilt für den Grossteil der Finanzmarktaufsichtsbehörden im übrigen Europa und in Asien.

Am Beispiel der FMA Liechtenstein lässt sich zeigen, wie auch landesspezifische Gegebenheiten abgebildet werden können. Die FMA organisiert sich in vier operativen Bereichen. Neben der Banken-, der Wertpapier- und der Versicherungs- und Vorsorgeaufsicht wurde noch eine Bereich „Andere Finanzintermediäre“ aufgebaut. Dieser ist für die Aufsicht über das für Liechtenstein typische und wichtige Treuhandgeschäft zuständig. Bereichsübergreifend ist derzeit die Marktaufsicht geregelt. Da (derzeit) im Land jedoch kein geregelter Markt, sprich Börse, vorhanden ist, sind viele europäische Regulierungen derzeit im Umsetzungsprozess, jedoch ohne konkreten Anwendungsbereich. Dadurch dass Liechtenstein nicht über eine eigene Zentralbank verfügt, die offizielle Währung ist der Schweizer Franken, liegt auch die Verantwortung für die makroprudentielle Aufsicht alleinig bei der FMA.

Im Vergleich mit Europa stellt sich die Situation in den USA ganz anders dar. Die Aufsicht wird dort durch knapp ein Duzend verschiedene Institutionen wahrgenommen und richtet sich organisatorisch vor allem nach der Art der Finanzmarktteilnehmer. So ist z.B. die Zentralbank, die Federal Reserve (FED) für die Bankenaufsicht zuständig, die SEC für die Aufsicht über Wertpapierbörsen und die Commodity Futures Trading Commission (CFTC) für die Futures-Börsen. Die im Vergleich sehr fragmentierte Aufsicht über den Finanzsektor hat ihren Ursprung in historischen Gegebenheiten. Diesem System zu Eigen sind die deutlich stärkere Spezialisierung und dafür die umso grössere Anforderungen an die Koordination und den Austausch zwischen den Behörden

Tätigkeitschwerpunkte

Neben dem „Tagesgeschäft“ einer Finanzmarktaufsichtsbehörde gibt es Themenbereiche, denen besondere Aufmerksamkeit zukommt. Der Grund dafür liegt oft in ausserordentlichen Ereignissen am Markt oder in neuen Regulierungsvorhaben, d.h. in der Umsetzung der Aufträge des Gesetzgebers. Die folgenden Tätigkeitsschwerpunkte sind derzeit bei der Finanzmarktaufsicht Liechtenstein im Fokus, dürften aber auch bei anderen Finanzmarktaufsichtsbehörden weit oben auf der Prioritätenliste stehen. Es handelt sich dabei um das Sicherstellen der Systemstabilität, die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung und die Internationale Kooperation in der Aufsicht und der Regulierung.

a) Sicherstellen der Systemstabilität

Die Wichtigkeit eines stabilen Finanzsystems hat sich auf dramatische Weise in der Finanz- und Wirtschaftskrise der vergangenen Jahre gezeigt. Es wurde offensichtlich, dass mit dem technologischen Fortschritt und der Vernetzung der Finanzmärkte die Verletzbarkeit des gesamten Systems zugenommen hat. In der traditionellen, mikroprudentiellen Aufsicht ging man davon aus, dass das Finanzsystem dann stabil ist, wenn der einzelne Finanzintermediär solvent ist. Diese Ansicht wird heute kaum mehr vertreten. Die makroprudentielle soll die mikroprudentielle Aufsicht ergänzen und positiv auf die Stabilität des Systems einwirken. Das Risiko einer Finanzkrise und die damit verbundenen sehr hohen ökonomischen und sozialen Kosten sollen so vermieden werden. Sowohl auf internationaler wie auch auf nationaler Ebene beschäftigen sich derzeit zahlreiche Organisationen und Behörden damit, die Überwachung des Finanzsystems zu verbessern und die Grundlagen und Instrumente für ein Einschreiten im Notfall zu schaffen.

In Liechtenstein wurde zu diesem Zweck eine „Expertengruppe Finanzmarktstabilität“ eingesetzt. Ihr gehören Vertreter der der Regierung, der FMA und des Finanzplatzes an. Die Expertengruppe ist für die Erarbeitung und Koordination der  makroprudenziellen Grundlagen verantwortlich. Die makroprudentielle Aufsicht obliegt der FMA. Ihre Aufgabe besteht darin, die Risiko- und Stabilitätslage im Finanzsystem umfassend zu analysieren. Auf dieser Basis können Warnungen vor Risiken und Fehlentwicklungen kommuniziert und zugleich Handlungsoptionen zur Gefahrenabwehr aufgezeigt werden.

b) Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung

Der Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird in der Finanzindustrie seit den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts grosse Bedeutung beigemessen. Das international führende Gremium zur Bekämpfung der Geldwäsche ist die Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) mit Sitz bei der OECD in Paris. Die FATF hat 40 Empfehlungen[2] im Sinne von Mindeststandards erlassen. Diese finden weltweit Beachtung und werden von der EU in Form der Geldwäsche-Richtlinie[3] umgesetzt. Diese Richtlinie ist auch im EWR-Land Liechtenstein anzuwenden. Die nationale Gesetzgebung, das Sorgfaltspflichtgesetz  (SPG) auferlegt den Finanzintermediären umfassende Sorgfaltspflichten. Deren Einhaltung wird durch regelmässige Kontrollen durch die FMA überprüft.

Der Geltungsbereich der Gesetzgebung zur Geldwäschebekämpfung war ursprünglich klar eingegrenzt. Ziel war es zu verhindern, dass Gelder illegaler Herkunft „gewaschen“ und in den normalen Wirtschaftskreislauf eingeschleust werden konnten. Damit sollte der organisierten Kriminalität ein Riegel geschoben werden. Dieses Konzept wurde laufend erweitert und heute fällt z.B. auch die illegale Verwendung von legal erworbenen Geldern unter den Geldwäschebegriff (z.B. Terrorismusfinanzierung). Mit den 2012 aktualisierten Empfehlungen der FATF und deren kommenden Umsetzung in der vierten Geldwäsche-Richtline der EU wird insbesondere auch der Katalog der Vortaten zur Geldwäsche erweitert. In der breiten Öffentlichkeit bekannt ist in diesem Zusammenhang vor allem die Diskussion zur Qualifikation von Steuerdelikten. Die Ausdehnung der Geldwäschebekämpfung führt zu mehr Komplexität und zusätzlichem Aufwand in der Dokumentation und Administration. Das gilt sowohl für die Finanzintermediäre wie auch für die Aufsichtsbehörden. Die Folge davon sind höhere Kosten und ein stetig wachsender Ressourcenbedarf auf beiden Seiten.

c) Internationalen Kooperation

Die Finanzmarktteilnehmer und die Finanzmärkte sind global vernetzt. Geschäftsbeziehungen und Transaktionen werden über Landesgrenzen hinweg abgeschlossen. Die modernen Technologien erlauben es jederzeit und von jedem Ort aus Kunden zu bedienen, Finanzprodukte zu erwerben und an den Märkten zu handeln. Diese Entwicklung stellt auch neue Anforderungen an die Regulierung und Aufsicht. Als nationale Behörde hat die Finanzmarktaufsicht ein auf die eigene Jurisdiktion beschränktes Einflussgebiet. Die Verstärkung der internationalen Kooperation der Aufsichtsbehörden ist deshalb als Antwort auf die Globalisierung der Finanzmärkte zu verstehen. Auf internationaler Ebene wurden zahlreiche Organisationen in Leben gerufen, deren Zweck und Aufgabe es ist, einerseits international gültige Aufsichtsstandards auszuarbeiten und andererseits die Zusammenarbeit und den Austausch von Informationen zwischen den Aufsichtsbehörden zu verbessern. Als Beispiel sei hier die Internationale Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) genannt. IOSCO ist der führende Standard-Setter im Bereich der Wertpapieraufsicht. Die Empfehlungen der Organisation werden vielfach in nationales oder auch in das EU-Recht überführt und sorgen so für eine einheitliche Aufsicht über die Grenzen hinweg. Auch bei der Aufsicht über internationale Finanzkonzerne ist eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit üblich. Die Finanzmarktaufsichtsbehörden der jeweiligen Länder in denen ein Konzern und dessen Zweigstellen tätig sind, schliessen sich in Supervisory Colleges zusammen.  So kann ein umfassendes Bild von der Situation eines Finanzintermediärs erlangt werden und die Tätigkeiten der Behörden sind aufeinander abgestimmt.

Auf Europäischer Ebene wurde das Aufsichtssystem grundlegend überarbeitet. Seit 2011 bestehen drei neue EU Aufsichtsbehörden (EBA für Banken, EIOPA für Versicherungen und ESMA für Wertpapier- und Marktaufsicht) und ein EU Systemic Risk Board (ESRB), welches systemische Risiken analysiert und Empfehlungen zuhanden der Europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs) abgibt. Grundsätzlich sieht das neue Europäische Aufsichtssystem eine Zweiteilung der Aufgaben zwischen der nationalen Aufsicht und den drei ESAs bzw. des ESRB vor. Während die nationalen Aufsichtsbehörden auch weiterhin die sogenannte laufende Aufsicht (Analyse, Vor-Ort-Prüfungen, etc.) ausüben, kommt den ESAs grundsätzlich eine Überwachungs- und Kontrollfunktion mit entsprechender Durchsetzungskraft zu. Die neuen Europäischen Aufsichtsbehörden wurden mit umfassenden Überwachungs-, Kontroll- und Durchgriffskompetenzen ausgestattet.

Die internationalen Aktivitäten stellen, vor allem für kleinere Behörden wie die Finanzmarktaufsicht Liechtenstein eine grosse Herausforderung dar. Die Teilnahme an zahlreichen Sitzungen und die fachliche Aufarbeitung komplexer Themengebiete benötigen sehr viele Ressourcen. Nichtsdestotrotz ist absehbar, dass die Internationalisierung der Finanzmarktaufsicht stark zunehmen wird. Aufsichtsbehörden und Regulatoren müssen mit den Entwicklungen Schritt halten um ihre wichtigsten Aufgaben, den Schutz der Kunden und Anleger und die Sicherstellung der Systemstabilität auch künftig wahrnehmen zu können

Fussnoten

[1] G20 Leaders’ Declaration,  6. September, 2013

[2] International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation – The FATF Recommendations, February 2012.

[3] Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung.